社会管理创新的法治思考

作者：陈宏光

  内容摘要：社会管理创新是在法治社会的视野内的社会创新。用宪政思维、创新精神去建设法治体制、更新法治观念、完善法律制度、确立法律规则，才能实现法治建设的历史使命。文章思考了社会管理创新的法治思维与路径，提出公信力在公权机关解决纠纷机制中的价值问题，权威性在当前调解机制中的定位与价值问题。文章还指出社会管理活动的管与理之分离的现象，提出理是管之本、管是理之术，以理为重的服务才是社会管理创新的追求和目的。应当厘清社会管理创新中“管”和“理”的价值位阶。
关键词：社会管理  法治创新  公信力  价值位阶社会转型期的中国社会，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。面对当前的社会现象，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期。对此，社会管理创新问题，需有整体思维，实现预防与解决纠纷的统一。从理论层面来说，研究社会管理创新问题可以弥补在法律救济方面的不足，并推动社会管理功能的拓展；从实践层面来说，研究社会管理创新问题可以从制度建设的角度，为构建解决纠纷机制探索直接的切实可行的模式。对于建立和完善多元化纠纷解决机制，维护社会稳定，构建和谐社会意义深远。
一、社会管理创新的法治内涵

  [应《安徽日报》约稿， 2006年1月发表文章“法治创新是法治政府的责任”。提出社会管理创新应当包含五个方面的内容。即观念创新、体制创新、机制创新、制度创新和规则创新。2011年7月1日《中国纪检监察报》以“社会管理创新的法治思路”为题，具体解析了此观点。]
宪政的基础是法治、民主与人权。社会管理创新应当在法治社会的路径中寻求突破。我国建设法治国家的进程是采取政府推进型的法治建设模式。各级人民政府在建设法治政府、推进依法行政、构建和谐社会的过程中肩负着重任，只有以创新精神去建设法治体制、更新法治观念、完善法律制度、确立法律规则，才能完成法治建设的历史使命。在我国政府推进型的法治建设进程中，法治创新是法治政府的责任。
首先，社会管理创新是法治体制的创新。当前我国法治体制的建设在发展根本性变革，集中体现在国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》，以及已经颁布的具有推进性的法律规范之中，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等，各级人民政府应当用依法治国的理念构建我国新型的法治体制。
1、调解工作体系建设问题。社会转型期的中国社会面对的既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾和纠纷的多发期。社会生活中还存在许多不和谐的因素，这些矛盾和纠纷多数为利益诉求，而非政治诉求，我们可以运用调解的方式化解矛盾。“大调解”工作体系建设，正是回应了社会的矛盾和纠纷新特点以及构建和谐社会政治语境而应用而生的。调解是原则，是方法、是目的？观念决定行为。
2、行政纠纷解决机制问题。我国行政机关解决纠纷机制有多种形态，每一种形态都有各自独特的解决纠纷功能。然而，现实中却往往存在这样的悖异现象：一个纠纷历经多个行政机关解决纠纷机制、一级级的行政机关解决纠纷机制都无法有效解决，行政机关解决纠纷机制所具有的优势效能并没能得到充分的发挥，现实中面临公信力不足、解决纠纷的决定和结果难以得到当事人信服的困境。从行政机关解决纠纷机制因公信力缺失而造成的现实困境出发，归纳提炼出公信力在行政机关解决纠纷机制中的作用，进而尝试性提出在当下中国提升行政机关解决纠纷机制公信力的可行性路径。
其次，社会管理创新是法治观念的创新。法治观念的创新包含基础观念和思维观念。各级人民政府应当更新“权力观念”，公共权力法无规定即禁止；“权利观念”，民事权利法无限制即享有；“制度观念”，权力要受到法律制度的规范和制约；“人权观念”，即尊重与保障人权。依法行政需要宪政理念的指引，用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨。
再次，社会管理创新是法律制度的创新。从依法治理到依法治权不仅是观念的变化，更是法律制度的变革。行政法律制度建设应当以规范行政权力为核心，以保障公民权益为宗旨，以构建体现法治思想的法律制度为纽带的新型制度体系。
社会管理创新所涵盖的法治涉及多领域、多方面，需要法律制度更新与完善。社会管理创新首先应当解析宪政与法治基础问题，社会管理创新涉及到行政管理制度更新问题、公众参与权利的制度问题、行业自治的制度问题、社区自治问题、社会纠纷解决机制的法治基础问题，其间还包容纠纷解决机制多元化问题等。这些方面都是法律制度建设需要跟进的问题。
最后，社会管理创新是法律规则的创新。
我国社会管理的法治创新远非才提出来，大量的立法规范与制度建设都体现了社会规则的变化。例如，《全面推进依法行政实施纲要》就是对法治政府提出了新的“行政规则”。因为，《纲要》是一种政治规则，它提出了解决政治与法律关系问题的基本思路。《纲要》是一种法律规则，它其中蕴涵了法律规范的基本内容。《纲要》是一种法治规则，它指出行政法治的基本目标。《纲要》是一种行政规则，它确立了法治政府依法行政的基本要求。《纲要》还是一种社会规则，它试图以法治理念和创新思维来构建新型的社会秩序。在法治政府建设与依法行政的“路标”指引下，更新观念、创新规则，才能有效的推进与正确引导社会管理创新。
二、社会管理创新的宪政思维与法治路径

  当前，社会调解的机制整合是用社会管理创新的思路与方法去促进社会矛盾的化解，建立解决社会矛盾的多元机制。所谓的大调解工作体系，是在党委和政府的统一领导下，以人民调解为基础，以行政调解和司法调解为纽带，运用多元化的、相互衔接的、创新的工作方法，实现化解社会矛盾为目的的新型工作体系。调解体系与机制建设，既是践行社会主义法治理念的措施，又是推进社会管理创新的重要内容。
现阶段的社会矛盾，具有新老问题相互交错，多种矛盾纠纷叠加的特点，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及观念、政策、法律、体制、机制等多方面的因素。解决这些矛盾纠纷，需要创新社会管理机制，建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制。建立和完善调解机制与制度是创新社会管理机制的重要内容。从法治与宪政的视野中看，树立调解的权威性、提高公权的公信力尤为重要。
首先，公信力在解决纠纷机制中的价值[ 关于公信力的观点，详细内容见本人在2010年的行政法学年会的交流论文“公信力——行政机关解决纠纷机制有效运行的逻辑起点”。
一是，提高公权机关解决纠纷机制的信用度。当事人的矛盾或纠纷之所以愿意通过某种机制进行解决，总是建立在对该解决机制的信任和认同基础之上。当纠纷发生主体信任、认同某解决纠纷机制时，就愿意将矛盾和纠纷诉诸于该解决纠纷机制，也表明他们相信该解决纠纷机制对解决纠纷或冲突是有效的，公平的。
二是，提高公权机关解决纠纷决定的执行度。实践当中经常存在这样的情况，公权机关解决纠纷机制已经就某一纠纷进行解决并作出决定，该决定也得到当事人的认可，但由于各种原因，决定的实际执行情况不尽如人意，纠纷解决的实际效果没有达到，久而久之，造成当事人以及其他民众对公权机关解决纠纷机制丧失信任，损害了公权机关解决纠纷机制的公信力。提高公权机关纠纷解决机制公信力，提高公权机关解决纠纷决定的执行度，使公权机关解决纠纷机制的每一个决定都得到切实有效的执行，达到“言必信，信必行，行必果”。
三是，提高公权机关纠纷解决决定的接受度。人们对事物的接受总是建立在信任的前提之上，只有对某事物信任、认可之后，才有可能接受它。如果公众认为公权机关解决纠纷机制具有公信力并值得信任，就会相信这种机制能够公平、公正解决纠纷、化解矛盾，从而能够接受这种机制所作出的决定，如果认同其公正性，即使该决定在实际效果上可能适度偏离，也不会对制度与规则本身持有异议，良好的制度设计是允许机制的前提。
四是，解决纠纷的社会效果有效实现。任何机制解决纠纷所追求的最低层次的目的不应仅是“案结了”，而应当是“案结、事了、社会效果达到”，更不应因解决一个纠纷和矛盾而引发新的或更多的纠纷和矛盾。增强公权机关解决纠纷机制的公信力，强调公权机关解决纠纷机制运行过程中，既要注重个案的公正解决，公平正义的实现，也要强调社会效果的实现，通过公正个案的累积和放大，实现整个社会的公正。
其次，权威性在化解社会纠纷机制中的定位一是，提高调解机制的认同度。社会纠纷当事人相信调解机制在民众之中具有权威性，解决纠纷是有效的、公平公正的，对其就自然产生敬畏感。
二是，确保调解机制的中立性。中立性是调解机制的生命所在，是调解机制权威性的重要渊源之一，也是调解机制公正解决纠纷的必然要求。
三是，保证调解机制的有效运行。调解机制得以有效运行必须具有内在和外在两个条件，内在条件是调解机制所具有的合理内部设计和架构，处理协调纠纷的基本条件具备，即本身所拥有的值得信任东西；外在条件是指调解机制在长期解决纠纷过程中所形成的“自身形象”，即公众对其所作的评价状态，权威性程度。
四是，促使调解机制的应时完善。任何一个解决纠纷机制都不可能是尽善尽美，总会存在这样或那样的问题，与民众的期望也会存在一定的距离。但我们不能因此而放弃对解决纠纷机制的发展和完善，就调解机制权威性而言，在承认其权威性不高这一最大的实际基础之上，着力缕析其原因，探索解决问题的路径。
确立和提升大调解机制权威性的路径在哪里？一是独立性，独立性是大调解机制权威性的前提。相对独立性是调解机制保证解决纠纷结果公正性的重要条件，而且这种独立的程度和调解机制权威性在一定程度上是成正比例关系的，即相对独立性越高，调解机制所具有的权威性就越强。二是专业性。专业性是大调解机制权威性的保证。专业性应是其要求之一。具有实际所要的专业知识和能力，一是可以提高对争议事项的分析水平，从而增强处理解决问题的能力；二是专业性可以增强职业思维的规范性、判断标准的统一性、调解处理类似纠纷的一致性，从而有利于避免大调解机制在协调处理纠纷过程中的随意性，增强解决纠纷的公正性。
三、社会管理创新中管与理的价值位阶

  首先，社会管理活动的管与理之分离一个显而易见的事实是：人类需要群居才能生存和发展。于是，在共同的生产和生活之中，互相之间的联系就成为了不可或缺的，在互相发生人际交往和利益交换的过程之中，不可能总是和谐融洽，一帆风顺的，必然会发生这样或那样的矛盾和纠纷，事涉群体的共同事务也需要集中进行处理，这种情况之下，社会管理便因应实际的需要而产生了，也许在以前没有用“社会管理”这个词。从这个意义上而言，社会管理不是一个新的课题，只要人类社会存在着，社会管理总是不可或缺的，而且社会管理会随着历史发的展而不断发展，不断适应实际的需要，用新观念、新方法和途径去解决现实之中出现的问题，这就是我们所说的社会管理创新。
毋庸置疑，我们今天正大力提倡和将进行社会管理创新是一个延续的过程，绝对不是从零开始的，要做好当前的社会管理创新工作，就必须对已经积累起来的宝贵经验和教训，进行认真深入地整理吸纳，哪些社会矛盾化解的方法，效果是良好的；而哪些对群众利益诉求的反映是迟钝的，受到了大家的诟病，总结的成果作为今日创新的基础，不能一概否定，另起炉灶。假如对历史上的经验教训一概视而不见，我们的社会管理创新也就必然失去客观基础，没有了历史渊源，成为了“无源之水，无根之木”，就会陷入在脱离实际的错误之中，难以找到解决实际问题的路径。
在历史上，社会管理一向重视“管”字，作为国家层面而言，是用一些方针、政策对社会和民众进行管理，使民众因服从管理而形成有利于统治阶级的社会秩序，也可以说是建立在国家和民众二元对立的基础之上的，是将民众视为被管理的对象，而国家是主动去管理的，所要追求的也是全社会的整齐划一，服从王权或专制的统治。这样的管理绝对不是我们今天所追求的，今天我们国家是社会主义中国，人民才是国家的主人，作为国家代表的政府是为人民服务的，目前所出现的一些问题和矛盾是人民内部矛盾，在社会管理方面需要进一步加大创新力度，但我们今天我们所提倡的社会管理创新的重点应当是以“理”为追求，即理顺各利益群体之间的关系，协调矛盾和纠纷，而不应当单纯的放在“管”上，尽管“管”是必须的，但在二者的位阶序列上，“理”应居于前。
其次，以“理”为重是创新之追求和目的对社会管理来说，以“理”为重心的服务才是我们的追求和目的，管只是手段，不能反客为主，本末倒置，颠倒主次。当然必要的“管”是需要的，甚至也可以说是不可或缺的，但必须予以明确的是“管”只能是权宜之计，一时之策，只能是局部行为。必须给予民众和社会一个正当诉求的途径，而且这些途径应当是畅通的，我们要让民众话有地方说、怨气和不满有地方释放，话说出来就踏实了，气撒出来就平安了。矛盾的普遍性原理告诉我们，时时有矛盾，处处有矛盾，任何事物都是对立的统一体，正是矛盾双方的对立统一促进事物的发展。正如一句民谚所言，在斗争中求发展，在斗争中求团结，从这个意义上来说，一定形式的紊乱和不同的声音是我们必须承担的代价。刚性的社会稳定容易折断，有效也有限，弹性的社会稳定是包容性的社会稳定，才是本质的稳定。和谐良好的社会稳定绝对不是死气沉沉，绝对不意味着鸦雀无声，而是多样性的稳定和有序。
就社会管理创新重在“理”而非“管”的观点，有一则历史故事很能说明这个问题。大家都知道的春秋战国时期的神医扁鹊，只要人生了病，不管是多大的怪病奇病，扁鹊都能有办法治好，所以大家都称扁鹊是神医。但是扁鹊自己却从不认为自己是神医，而积极的向人们推荐他哥哥，说他哥的医术比他高得多。人们都百思不得其解，感到非常的奇怪，因为从来没听过他哥哥还能够给人治病。扁鹊向人们解释说因为他哥只治没有生的病，预防人们得病，就是说这个人还没生病之前，他哥就告诉你有可能要生病了，告诉你如何去保健、养身、调理，经过事先的预防，人们便不会得病了。这样的医术其实才是最高明的医术，但是由于被告诉过的人大都没有生病，便以为自己本来就没病，所以就感觉不到他哥医术的高明。这个故事告诉人们，得病之后治病重要，但是如何预防不得病更加重要，将本来可能要患的病在事前预防处理，减少疾病对身体机能的损害，对于一个人的身体健康具有更加重要的意义。
最后，理是管之本、管是理之术在法治的视野中推进社会管理创新，这是法治社会的理之基础。法律是蕴含法治精神的社会规则，我们应当透视法理、掌握规则；法律是平衡公共利益的基础原则，我们应当熟悉原则；法律是化解生活矛盾的基本准则，我们应当了解准则。因为，法治是社会秩序，法律是社会规则；矛盾是社会插曲；法理是智慧结晶。正因为如此，法律不能不懂，也不要机械的适用。法律如“车”，法治如“路”，规则如“标”，法理如“术”。合法的依据是“法律”，违法的标准也是“法律”。不是有了车就可以随意上路行驶的，不是佩戴了枪可以随便乱放的。法律是由法治精神贯穿于其中。法律实现（执法）需要掌握法治观念、熟悉法律规则和遵守执法程序。不是有了“法律规定”就可以执法，拿着“法律条文”就去执“罚”，往往钱收上来了，“法治”丢了。有些执法者通过对法律的自我理解（一知半解），认为知道了法律规定、就有了法律根据，似乎有了“尚方宝剑”。这样的执法，往往误解或曲解法律。
现代社会为保障生产有序、交换公平、相处和谐，需要依靠一种强有力的判定和调解的力量，这种力量往往是司法权威。立法将何种社会冲突纳入司法审查范围，一方面取决于国家干预社会生活的主观意愿和客观可能性，另一方面也受制于社会对于司法控制的主观和客观需求。社会本身就需要存有一定的自治空间来进行运转，并且目前我国司法资源的现状也需要公民能够更加合理的利用规则作出判断，用更加便利和经济的方式解决纠纷。我国现阶段的司法救济存在的困局：法院受案范围之外的权益如何寻求救济，公民如何最佳地利用法律规则维护自身权益。有所为，有所不为，将成为公民权利时代面临的一个新的选择，而非诉讼方式（调解、仲裁、复议、申诉、和解等）的救济途径是实现权益保护的最大化有效方法。
大道同理。无论从宪政视角，行政层面，管理阶段，我们所说的社会管理创新何尝不是如此。如果平时在“理”和“服务”民众上多下功夫，立足宪政的观念指引，树立服务型政府的理念，完善诸种机制，使民众的正常利益得到满足，正常诉求得到重视，很多问题必然能够防患于未然。即使出了一点问题，也是要直面这些问题，想办法去解决，而非把问题压下去，大事化小，小事化了，暂时平息了，而真正的矛盾并没有得到解决。对于社会管理中的问题，事后和稀泥式的糊弄不是办法，事前付出时间和金钱预防不是浪费；未雨绸缪显本事，防微杜渐见功夫。
对于社会管理创新的研究，需要宪政理论与观念的指导，更需要实证平台的支撑[安徽大学法治政府建设创新团队，重点研究地方的政府法治建设与社会管理创新问题。我们的社会管理创新问题的研究平台是：创新团队负责人及团队成员均受聘担任安徽省政府法律顾问、安徽省政府立法咨询员；安徽省人大、合肥市人大常委会立法咨询专家；合肥市、六安市、淮北市、阜阳市、淮南市、马鞍山市、宣城市等各级政府及其部门的法律顾问。联系方式：chglaw@163.com  13956061172，网址www.ahpublaw.com.]。我们的研究空间在地方，我们的成果可能有局限的，甚至是片面的。然而，只有特色的才是自己的，只有民族的或者地域的，才是中国的、才是世界的。但愿我们的地方性探索的拙见与素材能够为社会管理创新的研究提供基层经验。