最高院判例：行政机关不得随意撤销授益性行政行为

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申3768号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：宁夏回族自治区中卫市人民政府。住所地：宁夏回族自治区中卫市行政中心。

法定代表人：万新恒，该市市长。

委托代理人：陆秋韵，该市政府法制办公室工作人员。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：马永忠，男，1957年11月21日出生，汉族，住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区东园镇金沙村4队。

再审申请人宁夏回族自治区中卫市人民政府（以下简称中卫市政府）因与马永忠草原行政撤销一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终364号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查完毕。

一、二审法院查明：2003年草原二轮承包中，原中卫县新北乡人民政府将辖区内的国有草原通过竞拍的方式向社会公开进行发包，马永忠经申请通过竞拍在缴纳21000元草原承包费后，于2003年4月25日与原中卫县新北乡人民政府签订了草原承包合同，取得石墩水11635亩草原的承包使用权。该草原承包合同约定了草原承包方享有的权利和应尽的职责，分别是：“1.承包草原受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；2.草原及其林草设施由承包方管理、建设、使用、不得出租买卖；3.承包方负责管理好草原，不得乱牧、乱垦，不得打烧柴、挖药材、搂发菜；4.承包后的草原，若遇国家建设项目征占用时，应给予承包方投资建设补偿；5.在封山禁牧期内不得放牧利用；6.凡违反以上条款者，按有关规定处罚。”2003年4月28日，原中卫县人民政府为马永忠颁发卫草证字（2003）第090002号草原使用权证（以下简称090002号草原使用权证），草原使用期为50年，使用权权利人注明为马永忠，所有权权利人注明为国有。2013年5月13日，中卫市农牧局经调查、听证，认为马永忠持有090002号草原使用权证违反了《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）第十条“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务”之规定。2013年9月12日，中卫市政府作出《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》（以下简称撤证决定），并于2013年9月13日向马永忠进行了送达。2013年11月11日，马永忠向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，2014年2月8日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字〔2013〕第111号行政复议决定，维持被诉撤证决定。另查明，中卫市政府作出的撤证决定中载明：“……还查明你在承包草原后，没有很好地履行保护建设草原的义务，草原已沙化。”该项事实认定并未指出承包人违反了合同约定的哪项应尽的义务导致了草原已沙化，且中卫市政府在一审时未向法庭提交相关证据予以证实。

一审法院认为，中卫市政府作出的撤证决定适用的是《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条的规定，但《行政许可法》系2004年7月1日起施行，而原中卫县人民政府给马永忠颁发草原使用权证的时间为2003年4月28日，中卫市政府适用《行政许可法》违反了《中华人民共和国立法法》法不溯及既往的原则性规定，适用法律错误。宁夏回族自治区中卫市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，作出（2016）宁05行初1号行政判决，撤销中卫市政府于2013年9月12日作出的撤证决定。中卫市政府不服，提起上诉。

二审法院认为，本案争议的焦点问题是：中卫市政府于2013年9月12日作出的撤证决定是否合法。该撤证决定中撤销理由有三条，分别是：1.按照《宁夏回族自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发〔2002〕57号）、《中卫县人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（卫政发〔2002〕127号）等文件规定，对取得草原承包经营权的承包户颁发的是草原承包使用证，而不是草原使用权证；2.按照《草原法》相关规定，草原使用权证的颁发对象应是全民所有制单位和集体经济组织；3.马永忠在承包草原后没有很好地履行保护建设草原的义务，草原已沙化。关于第1条撤销理由。经查，马永忠系通过合法途径取得草原使用权证，应受法律保护。中卫市政府依据相关文件规定，认为对取得草原承包经营权的承包户颁发草原承包使用证而非草原使用权证，自行进行纠正，应予允许，但中卫市政府只撤销马永忠持有的草原使用权证，而没有给换发草原承包使用证，违背了信赖利益保护原则，该条撤销理由明显不当。关于第2条撤销理由。经查，本案双方当事人对《草原法》第十条“国家所有的草原使用权，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”和第十一条“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”中的“等”字理解分歧较大，中卫市政府在一、二审庭审中均未能提交草原使用权证的颁发对象只能是全民所有制单位和集体经济组织，不能是个人的法律依据，仅凭对法条中的“等”字含义的自我认识和理解，就认为草原使用权证的颁发对象只能是全民所有制单位和集体经济组织，不能是个人，该条撤销理由法律依据明显不足。关于第3条撤销理由。经查，马永忠与原中卫县新北乡人民政府签订的草原承包合同约定了六项草原承包方所享有的权利和应尽的职责。中卫市政府撤证决定中没有明确马永忠在承包草原后未履行合同约定的第几项保护建设草原的义务，在一、二审庭审中也均未提供马永忠没有履行保护建设草原的义务、草原已沙化的相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，该条撤销理由应视为没有证据支持。综上，中卫市政府于2013年9月12日作出的撤证决定事实不清、证据不足。宁夏回族自治区高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，作出（2016）宁行终364号行政判决，驳回上诉，维持原判。中卫市政府不服，向本院申请再审。

中卫市政府申请再审称：1.马永忠作为个人不能取得草原使用权证，只能取得草原承包使用证，原中卫县人民政府颁发草原使用权证违法，应当予以纠正。2.法虽不能溯及既往，但本案中卫市政府适用《行政许可法》履行撤销职责并无不当。根据补缺例外原则和本案行政行为的性质，可以适用新法，且适用新法撤销马永忠的草原使用权证并不损害其利益。请求：1.撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2016）宁05行初1号行政判决和宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终364号行政判决，维持中卫市政府作出的撤证决定；2.驳回马永忠的一审诉讼请求。

马永忠提交意见称，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百二十七条的规定，其以个人身份取得090002号草原使用权证是承包经营权人取得土地承包经营权的合法权属凭证，依法应受保护。中卫市政府依据《行政许可法》撤销090002号草原使用权证违反了法不溯及既往的原则性规定，适用法律错误。中卫市政府的撤证行为破坏了行政行为的公信力和稳定性。

本院认为，根据《草原法》第十条、第十一条、第十三条、第十四条的规定，国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，由县级以上人民政府核发草原使用权证。依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由个人承包经营。据此不能推导出政府能否直接将国有草原承包给个人经营并颁发草原使用权证。1998年《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”《物权法》第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，政府能够直接将国有草原承包给个人经营并颁发草原使用权证。《物权法》自2007年10月1日起施行，而本案颁证行为发生在2003年，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，法律以不溯及既往为原则，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。具体到本案，为了保护马永忠对涉案草原的用益物权，可以适用《物权法》，故原中卫县人民政府给马永忠颁发090002号草原使用权证的行为并无不当。中卫市政府无论是按照《宁夏回族自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发〔2002〕57号）、《中卫县人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（卫政发〔2002〕127号）等文件的规定向草原承包经营权人颁发草原承包使用证，还是颁发符合《物权法》相关规定的草原使用权证，都是确认草原承包经营权的法律凭证。中卫市政府如基于规范草原登记发证管理工作的需要撤销马永忠的090002号草原使用权证，就应为其换发草原承包使用证。中卫市政府只撤不换的行为侵害了马永忠的草原承包经营权。中卫市政府称马永忠没有很好地履行保护建设草原的义务，因草原沙化而撤证，但并未向法庭提供相关证据证明此问题的存在。据此，中卫市政府的撤证理由均不成立，原审判决撤销被诉撤证决定并无不当。

综上，中卫市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：

驳回中卫市人民政府的再审申请。

审  判  长    杨永清

审  判  员    汪国献

审  判  员    李  涛

二 〇 一 七 年 六 月 二 十 八 日

法 官 助 理    王一婷

书  记  员    陈小雯

注：裁判文书来自中国裁判文书网