​浅议社区用房产权归属问题

文/陆超

摘要：社区用房的产权归属问题，法律法规方面并不明确，社区用房的规定更多的反映在地方政府部门的政策性文件中，社区用房的产权归属问题引发了各种纷争和矛盾，本文对社区用房的产权归属的现有观点进行剖析，提出解决住宅小区的社区用房所有权归属的办法。

关键字：社区用房 产权归属  效益途径

一、产权归属纠纷的产生

社区用房即整个社区的公共用房，按照用途分为两大类：一是指办公用房，主要包括社区居委会办公、社区警务、劳动就业服务、社会救助服务及社区党员、离退休职工管理等用房；二是指活动用房，主要包括文化、教育、体育、娱乐等活动场所。而对于社区用房的产权归属问题尚缺乏法律明文规定，依据前《物权法》第七十三条或现《民法典》第二百七十四条规定的“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”，但社区用房的产权归属并不明确。其一，社区用房不属于物业用房，其二，社区用房是否属于“其他公共场所”并没有确定，在实践上也很难操作。《不动产登记暂行条例》第三十六条中规定的“办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。”同样没有具体规定哪些是“其他公共场所”，社区用房是否属于“其他公共场所”亟待商榷。《物业管理条例》也只在第三十八条中规定了“物业管理用房的所有权依法属于业主”，对其它公共配套设施用房的归属也没有明确。

二、社区用房权属争议主体

前文所述社区用房的产权归属问题尚缺乏法律明文规定，导致小区业主、开发商、政府均有权主张，其主要观点如下。

1.社区用房由小区业主共同所有

根据前《物权法》第七十三条及现《民法典》第二百七十四条规定，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有，故小区业主往往基于社区用房处于建筑区划内、开发商对社区用房的建设成本已计入售房建设成本、社区用房已作为公摊纳入产权面积等原因认为社区用房理应归于建筑区划内的其他公共场所并由业主共同共有。

2.社区用房由开发商所有

开发商往往认为，其系通过正当的国有建设用地使用权出让/挂牌手续取得建设用地使用权，本着“谁投资谁受益”的原则，根据前《物权法》第一百四十二条及现《民法典》第三百五十二条规定“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外”，未计入开发成本的社区用房应由开发商所有。部分地区出台的地方性文件也支持谁投资谁收益原则，如《合肥市人民政府办公厅转发市民政局市财政局市建委市规划局市房地产管理局关于城市社区机构用房建设和管理的意见》（合政办〔2005〕55 号）规定，社区用房属于政府投资的，产权归区政府所有；其他投资的，产权归投资人所有。

3.社区用房由政府所有

也有观点认为，基于社区用房属于由住宅小区建设单位附带建设的公益性公建配套设施，对于其所占国有土地使用权并未计算在向开发商出让国有土地使用权的价格中，故社区用房应由政府所有，部分地区也专门出台地方性文件规定社区用房由政府所有，如《淮南市人民政府办公厅关于进一步做好社区组织工作用房居民公益性服务设施规划建设和管理工作的实施意见》（淮府办〔2006〕92 号）、《马鞍山市城市社区组织用房规划建设和管理的若干意见》（马政办〔2006〕1 号）规定，社区组织用房建成验收合格后，房地产开发单位应及时无偿移交所在区（县）政府，区（县）政府要及时移交给建立后的社区组织使用；《滁州市社区工作用房规划建设管理暂行办法》（滁政〔2011〕171 号）规定房地产开发企业进行规划设计时，应明确无偿提供的社区工作用房，社区用房的产权属于市房产局。

三、社区用房权属司法实践也理解不一

社区用房的产权归属问题在学术界、司法界也没有统一结论，对社区用房的产权问题众说纷纭，见解不一。关于商品房住宅小区社区用房的产权归属主要有以下几种观点：

1．配套说

配套说观点认为社区用房是与商品房住宅小区的住宅相配套的，配套设施(用房)是建筑物的辅助设施，根据规划建设配套设施(用房)是开发商的义务，应当归全体业主所共有。如(2017)闽01民终601号一案中，福建省福州市中级人民法院意见如下：“根据福州市人民政府《关于居住区公共配套设施建设使用管理的意见》（榕政字[2002]106号）第2条第4点的意见，文化活动室等公用设施的产权归小区全体业主共有，福州市房屋登记中心出具的《信访事项处理答复意见书》亦依据上述政府规定认为老人活动中心的产权应属于小区全体业主共有。综上，一审法院从其建设规划用途和当时的法律规定来看，认定老人活动室为《中华人民共和国物权法》第七十三条规定的“建筑区划内的其他公共场所、公用设施”，从而认定讼争老人活动室属于全体业主共有，符合法律规定，本院予以维持。”

笔者认为社区用房是否为配套设施，与产权归属之间并没有必然的联系。住宅小区的配套设施，是从使用功能服务于住宅而言，相对于商品房居住的主要功能，配套设施所起的作用是配套辅助。配套仅是功能上的概念，将配套设施认定为小区商品房的配套等同于小区业主共有，没有法律依据。例如，《民法典》第二百七十五条第一款规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。在实践中，作为配套设施的地下室车库、车位，开发商是可以申请《商品房预售许可证》并向购房者出售的，在《中华人民共和国民法典》生效之前，就已普遍存在。该条规定和实践中做法的逻辑前提是开发商对规划区内的车库、车位享有所有权，出售、附赠、出租是开发商处分其所有权的表现形式。因此，社区用房即使是配套设施也并不必然得出社区用房是业主共有的结论，配套说的观点是错误的。

2．容积率说

容积率说认为要取得房屋的所有权，必需取得土地的使用权，房屋的所有权与土地的使用权只能同时转移，不能分离、分割。只有计算建筑容积率的建筑物才可以取得相应宗地的土地使用权面积份额。不计算建筑容积率的建筑物，由于其没有相应宗地的土地使用权面积份额，因此，无须向国家交纳土地使用费，其首次登记时的法律权利依附于具有房地产权的建筑物(计容建筑面积)，不能单独取得不动产权证书，法律权利完全依附于计算建筑容积率的建筑物，是计算建筑容积率建筑物的从物，不能单独地从计算建筑容积率的建筑物中分离或分割，否则，将违反房地一体原则的强制性规定。

笔者认为是否计算容积率与是否计算建筑面积及其分摊土地使用权面积均无关，与产权归属之间也没有必然的联系。其一，容积率是城市规划管理中的一个技术指标，一般情况下指一定地块内，地面以上各类计容建筑面积总和与建设用地面积的比值。容积率是按计容建筑面积计算的，依据《建筑工程建筑面积计算规范》(GB／T50353)计算的各类建筑面积折算为计容建筑面积的权重是不同的。其二，不动产登记中的建筑面积是根据《房产测量规范》 (GB／T 17986．1— 2000)计算的，并按建筑面积计算其分摊土地使用权面积。其三，在建筑面积的计算规则上，《建筑工程建筑面积计算规范》与《房产测量规范》是不相同的。而且，在法理上，不论是否计算容积率，只要是规划部门审批通过的，都是符合规划的、合法的，对所在宗地都有使用权，也理应分摊土地使用权面积。因此，不能得出没有计算容积率的建筑面积就不能分摊土地使用面积的结论，也不能得出没有计算容积率的建筑面积就只能是计算容积率的建筑面积的从物及违反房地一体原则的强制性规定的结论，故容积率说观点都是错误的。

3．成本说或投资者说

成本说或投资者说认为开发商在卖房子时实际上已经包含了配套设施的成本，业主承担配套设施的成本，业主才是真正的投资者，所以社区用房应属于业主所有。如宜兴市新街街道海德名园业主委员会诉宜兴市恒兴置业有限公司、南京紫竹物业管理股份有限公司宜兴分公司物权确认纠纷、财产损害赔偿纠纷案中，江苏省无锡市中级人民法院认为“开发商与小区业主对开发商在小区内建造的房屋发生权属争议时，应由开发商承担举证责任。如开发商无充分证据证明该房屋系其所有，且其已将该房屋建设成本分摊到出售给业主的商品房中，则该房屋应当属于小区全体业主所有。开发商在没有明确取得业主同意的情况下，自行占有使用该房屋，不能视为业主默示同意由开发商无偿使用，应认定开发商构成侵权。业主参照自该房屋应当移交时起的使用费向开发商主张赔偿责任的，人民法院应予支持。”

笔者认为商品房的定价属于开发商，完全由市场调节，定价的高低取决于市场，既有高于成本的，也有低于成本的。成本是否由消费者分摊，只影响投资是否赢利，而不是决定所有权归属的因素。因此，是否计入成本与产权归属之间也没有必然的联系，故成本说和投资者说的观点都是错误的。

4．所有权取得说、面积分摊说

根据物权法理论，所有权取得方式分为两种：原始取得和继受取得。所有权取得说、面积分摊说认为开发商因建设而取得小区住宅及各项配套设施的所有权（原始取得），购房者因买卖而取得住宅及部分配套设施(指分摊公用建筑面积的部分)的所有权（继受所得）。根据建筑面积是否分摊到销售的各单元房中作为确定社区用房归属的依据，分摊的，所有权归业主；未分摊的，所有权归建设单位。如公报案例（2017）最高法民申2817号中，最高人民法院认为“小区建设完成之后，随小区房屋的出售，小区建设区划内的土地使用权也随之转移至小区业主，小区的共有部分土地使用权归小区业主共有。”

笔者认为所有权取得说、面积分摊说的关于原始取得的观点是正确的，但关于继受取得的观点并不完全正确。政府配建社区办公用房是否等同于《民法典》第二百七十四条规定的“其他公共场所、公用设施和物业服务用房”，对这一规定的理解直接决定着产权是否属于小区业主。但配建社区办公用房和社区内的其他公用设施和物业服务用房关键区别在于其不仅用于服务本小区居民，还包含外小区居民，不具有排他性。对这种具有社会公益性质的配建设施，显然不适合由小区业主独自占有，社区用房显然不属于《民法典》第二百七十四条规定的“其他公共场所、公用设施和物业服务用房”范围。

四、发挥社区用房的综合效益途径

社区配套用房既然是政府要求配建，为确保配建的社区配套用房真正发挥其作用，在实际操作中应限制开发企业私自挪用占用，禁止将社区配套用房进行分割、转让、出租、抵押或改变用途。根据《民政部、中共中央组织部、中央文明办等关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》“工作用房和公益性服务设施建成后，任何单位和个人不得以任何名义侵占，不得擅自改变其使用性质。区人民政府民政部门负责监督工作用房和公益性服务设施的使用情况”、“民政部门要掌握建设的进展情况，向政府汇报并向有关部门通报，做好相关的协调工作”的规定，开发商长期占有使用社区办公用房违背了配建的宗旨。但问题是，前文分析具有社会公益性质的配建社区办公用房却属于开发商，因此，要思考解决从开发商所有转变为政府所有的路径。

1.对新建小区中的社区办公用房

其一，民政等有关部门尽快出台相应文件，在立法上明确社区用房的产权归属，从根源上避免此类争议的产生，发挥社区组织用房服务居民、方便群众的公益性质。

其二，在相关法律、法规未修正之前，对相关法律、法规未明确社区用房权属前，建议政府在土地出让合同中明确约定其所有权归属，并在规划审批文件中进一步确定。具体说，就是在开发建设初期，通过行政合同形式由相关部门与开发商签订书面合同，明确约定社区办公用房的面积、走向，位置、成本费用、管理使用及所有权，并作为规划立项阶段的审批内容。同时，房屋权属的确权是在项目建设管理的末端，需要建委协调土地及规划部门，各尽其责，密切配合。

2. 对已建小区中的社区办公用房

目前有争议的小区，建议由政府对社区办公用房进行征收，从开发商手中取得所有权，再移交社区居委会管理使用，如《六安市人民政府办公室关于印发进一步推进市中心城区社区用房工作 落实实施方案的通知》（六政办〔2012〕38 号）规定，对于老城区中社区用房不达标的或辖区内无开发企业可提供社区用房的，可直接购买社区用房，市财政局负责所需经费的落实和监管，市民政局全程跟踪对接，市房产局负责产权确认，购买后房屋产权归政府所有，使用权归社区。通过行政征收方式真正发挥社区用房应有之作用。

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